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„Der verkannte Bürger – eine andere Geschichte der europäischen Integration seit 1950“

Hartmut Kaelble hat das rund 160 Seiten umfassende Buch nach der Krise 2008 bis 2012 und deren Debatten geschrieben. Er untersuchte dabei drei Kernfragen in den Beziehungen zwischen den Bürgern und der Europäischen Union: ihr Vertrauen in Europa, ihre Erwartungen an Europa und ihr Einfluss in Europa.“ (S.9) Seiner Auffassung nach werden die Beziehungen der Bürger zur EU in den bisherigen Diskussionen zu wenig beachtet, „obwohl es am Ende an den Bürgern hängt, ob die Europäische Union weiter gedeiht oder verfällt.“ (S.10)

Die Europäische Versprechen an die Bürger und ihre Einhaltung (S.23 – S.54)

Vertrauen entsteht, so Kaelble, wenn die in der Europapolitik gegebenen Versprechen eingehalten werden. Dann entwickeln die Bürger Vertrauen in die europäischen Institutionen. Die Nichteinhaltung von Versprechen schaffe dagegen Misstrauen. Laut Kaelble stehen Montanunion und EWG für die zwei Versprechen Frieden und Wohlstand (einschließlich der Lösung schwerer Krisen). (S.24/25) Beide können als eingehalten betrachtet werden. (S.26) Ärmere Länder wie Deutschland und Italien konnten ihren Rückstand aufholen. (S.27) 
Die Versprechen der Europäischen Gemeinschaft, EG: Als Folge des Ölpreisschocks von 1973 versprach der Gipfel von Paris im Dezember 1974 eine Wirtschafts- und Währungsunion, eine stärkere politische Union, eine koordinierte gemeinsame Außenpolitik, ausgeweitete Kontrollrechte und die Direktwahl des Europäischen Parlaments (EP) sowie einen einheitlichen Pass für die Bürger der damals neun Staaten. (S.29). Die EG richtet 1973 das Eurobarometer ein. (S.33) Schon 1972 wurde ebenfalls in Paris das Versprechen eines sozialen Europas sowie der Freizügigkeit abgegeben. 
Aufgrund der wirtschaftlichen Umstände verlief der Wohlstandsgewinn in den Folgejahren „nicht mehr so glanzvoll und beeindruckend“. (S.31) Die Disparitäten nahmen wieder zu, insbesondere mit dem Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals in den 80er Jahren (S.33). Das Versprechen eines demokratisierten und sozialen Europas konnte als „nur zu einem kleinen Teil erfüllt“ gelten. (S.34) Die neuen Versprechen der Europäischen Union von den 1990er Jahren bis zur Eurokrise waren, erstens, in einem erweiterten geographischen Raum eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, „um Frieden, Sicherheit und Fortschritt in Europa und der Welt zu fördern.“ (S.35). Das zweite neue Versprechen war die Stabilisierung der Demokratie in den Mitgliedsländern (Kopenhagener Kriterien, 1993). (S.36) Die beiden neuen Versprechen kamen zu den vier älteren, bestehenden, hinzu. Der wirtschaftliche Rückstand der ärmeren Länder konnte verringert werden. (S.37) Ebenso blieb der Frieden in der EU gewahrt, das Versprechen eines sozialen Europas wurde gestärkt (Europäischer Sozialfonds, Arbeitsbedingungen, soziale Grundrechte wurden in die Charta der Grundrechte von Nizza 2000 aufgenommen). Auch die Demokratisierung Europas machte Fortschritte. (S.41) und der Frieden im geographischen Umfeld war nicht bedroht. Die insgesamt sechs Versprechen wurden also überwiegend eingehalten. (S.44) 
Durch die Finanz- und Eurokrise 2008 bis 2012 wurden die wirtschaftlichen Disparitäten wieder größer, (S.46) die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Divergenzen nahmen zu. Die Politisierung der EU und der Euro als gemeinsame Währung führten zu heftigeren Diskussionen als in der Krise der 1970er Jahre. (S.47). Nach der Eurokrise haben sich die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Divergenzen abgemildert. Die beiden letzten Versprechen – äußere Sicherheit und Sicherung der Demokratien in den Mitgliedsländern – zeigten sich als Schwachpunkte der Europapolitik. (S.52) Die Bürger orientieren sich in ihrem Verhältnis zur EU jedoch nicht allein an den Versprechen der europäischen Politik, sondern hatten auch „davon unabhängige, eigenständige Erwartungen.“ (S.54)

Vertrauten die Bürger der Europäischen Union früher mehr? (S.55 – S.80)

Schon in den 1950er/1960er Jahren konnte nach dem Scheitern der europäischen Verteidigungsgemeinschaft ein Rückgang der Unterstützung für die europäische Idee festgestellt werden. Die Römischen Verträge führten aus diesem Tal (S.57) in eine „Glanzzeit“, die in den 70er und frühen 80er Jahren zu Ende ging. (S.58,59). Ursache war auch der Meinungsumschwung in Großbritannien, seit 1973 EG-Mitglied. In Dänemark wurde die europäische Integration von der Mehrheit der Bürger nicht mehr unterstützt. (S.60) - „Eurosklerose“ - Ein neuer Aufschwung in der Meinung der Bürger zum europäischen Projekt begann Mitte der 80er Jahre mit der Schaffung des Binnenmarkts. (S.61) In den 1990er Jahren bis zu Eurokrise teilte sich die EU „sehr grob gesagt, in einen enthusiastischen Süden und einen skeptischen Norden.“ (S.63) Ursachen waren die Politisierung der EU, der Vertrauensschwund in die Politik ganz allgemein und eine „Erwartungssackgasse“ aufgrund der Kompetenzerweiterungen des Vertrages von Maastricht. (S.65) Außerdem überließ es die EU den Nationalstaaten, die europäische Integration zu erklären und dafür zu werben. (S.66) Von1997 bis 2009 wurde eine breitere Unterstützung der Bürger zurückgewonnen. (S.67) In der Vertrauenskrise als Folge der Finanz- und Eurokrise traten nun auch lautstarke Mitglieder der Elite öffentlich als Gegner der europäischen Integration auf (Beispiel Deutschland). (S.70) Wieder waren die Bürger der EU gespalten, doch in der Krise war die Spaltung eher umgekehrt. „Die Europäische Union verlor ihre Basis unter den Bürgern des Südens.“ (S.71) In zehn von 27 Ländern überwog das negative Bild der EU. (S.71) Wichtig: Auch in dieser Situation hielt eine überwiegende Mehrheit europäische Antworten auf die Krise weiterhin für nötig. (S.72) Mit der wirtschaftlichen Entwicklung besserte sich die Unterstützung der Bürger wieder und oft vertrauten sie der EU mehr als ihrer nationalen Regierung. (S.72) Einige skeptische Einstellungen bleiben hängen als Folge der Finanz- und Eurokrise und des Dissens im Europäischen Rat über Migration und Gewaltenteilung. (S.74) Drei Kontinuitäten sind: Die Identifizierung der Europäer mit Europa, die Unterstützung der Bürger für eine EU mit starken Kompetenzen jenseits der Zollunion und die liberale politische Identität der EU. (S.76) Zusammengefasst lässt sich sagen, dass die EU vier Mal im Takt von ungefähr 20 Jahren an Zustimmung verlor. (S.77), diese jedoch durch Entscheidungen der europäischen Politik im Großen und Ganzen wieder zurückgewonnen werden konnte. (S.78)

Die eigenen europäischen Erwartungen der Bürger (S.81 - S.112)

„Wenn man die Europäische Union immer nur als Elitenprojekt betrachtet, die Bürger nur in apathischer Hinnahme oder in zukunftsblinder Widerständlerei gefangen sieht und sie damit an den Rand der Geschichte der Europäischen Integration drängt, lassen sich diese Erwartungen und Hoffnungen nicht erkennen. Diese Erwartungen decken sich oft nicht mit der Europapolitik. Sie haben ihre eigene Geschichte.“ (S.9)

Kaelbles These: Die Bürger ließen sich nicht nur von der Europapolitik leiten, „sondern maßen die Europapolitik auch an ihren ausgeprägten eigenen Vorstellungen von europäischer Integration.“ (S.81) Dabei sind zwei Europavorstellungen der Bürger zu unterscheiden: Auf der einen Seite die Auseinandersetzungen mit einer EU, die mit mehr Zuständigkeiten auch mehr Einfluss auf ihren Alltag nahm. Auf der anderen Seite sind die Erwartungen der Bürger an ein „virtuelles Europa jenseits der Kompetenzen der Europapolitik“, die oft unbeachtet blieben, sich aber im historischen Rückblick oft als weitsichtig erwiesen. (S.82) Die Bürger folgten nicht einfach der Europapolitik. Sie sahen, erstens, die europäische Integration nie nur als wirtschaftliches Projekt, „sondern immer auch als ein Projekt mit politischen Zielen“. Sie besaßen zweitens „oft breitere und andere Vorstellungen von der europäischen Wirtschaft als die Europapolitik.“ Sie nahmen auch die Europapolitik nicht einfach nur hin, sondern wünschten sich mehr Einfluss und mehr Information. (S.83) 

Schon 1962 zeigte sich in einer Umfrage, dass sich fast alle Befragten eine gemeinsame Forschungspolitik, eine Angleichung der Berufsabschlüsse und gleiche Sozialleistungen wünschten. (S.84). Auch in der Folgezeit, den 1970er und frühen 1980er Jahren, wünschten sich zwei Drittel der Bürger eine gemeinsame europäische Außenpolitik vor allem gegenüber den USA und der UdSSR. (S.86) Sie erwarteten außerdem, dass die EG auf Politikfeldern wie Energie, Umwelt und Bekämpfung von Inflation und Arbeitslosigkeit aktiv werden sollte. (S.87) 1976 stellte das Eurobarometer die Frage nach den Erwartungen der Bürger ein und nahm sie in den frühen 1980er Jahren wieder auf. (S.88) In diesen Jahren wünschten sich zwei Drittel der Bürger mehr Macht für das Europäische Parlament (EP). (S.89) Fazit: Die Erwartungen der Bürger und die Realität der Europapolitik lagen damals weit auseinander. 
Die politischen Erwartungen der Bürger setzten sich in den späten 1980er Jahren fort, auch als Folge der beschleunigten Globalisierung. (S.90). Hinsichtlich des Binnenmarkts, der in den 1990er Jahren vollendet werden sollte, sehen rund 80 Prozent der Bürger für sich Vorteile. (S.91) Die Hälfte der Befragten wünschte sich ein stärkeres Europäisches Parlament. Hier waren die Bürger jedoch nach Ländern gespalten. Aber: Nur 39 Prozent interessieren sich für europäische Politik. In der ersten Hälfte der 90er Jahre verstehen die Bürger die EU weiterhin als vorrangig politisches Projekt, doch die Mehrheiten dafür werden geringer. Es richten sich wieder mehr Forderungen (wie Sozialpolitik) an den Nationalstaat. (S.93) Der Vertrag von Maastricht wurde positiv gesehen. (S.94) Weiterhin erhofft eine Mehrheit mehr Macht für das Parlament. (S.95) Insgesamt aber wurden die Diskrepanzen zwischen den Erwartungen der Bürger und den Prioritäten der Europapolitik wieder eher größer. (S.95) 
Auch von den späten 1990er Jahren bis zur Eurokrise sahen die Bürger die Prioritäten der Europapolitik in politischen Themen. (S.96) Doch die Erwartungen an die EU wurden etwas geringer und richteten sich auf einigen Politikfelder wieder eher an den Nationalstaat (Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Inflation). (S.98) Negativ betrachtet wird die EU in der Einwanderungspolitik. In der Krise von 2009 bis 2012 trat bezüglich der Erwartungen nun wieder die Wirtschaft – Krisenbekämpfung - in den Vordergrund. (S.101) Fast gleichauf war aber aufgrund der Spannungen innerhalb der EU die Friedenssicherung. Als wichtigste Errungenschaft wird u. a. Freizügigkeit betrachtet. (S.102) Das Vertrauen in das EP sank deutlich. (S.103) 
Nach der Krise erlebten die politischen Ziele der EU ein „Comeback“, auch verursacht durch die internationalen Spannungen, die Flüchtlingskrise und den islamistischen Terrorismus. (S.104) Die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik hatte eine hohe Priorität; die EU hatte hier jedoch keine Kompetenzen oder war zerstritten. Abgelehnt wird von den Bürgern mehrheitlich die Einwanderung von außerhalb der EU und eine abermalige Erweiterung der EU. (S.105) Die Wirtschafts- und Währungsunion mit dem Euro erhält 2017 und 2018 Zustimmung von fast drei Vierteln der Befragten. (S.107). Außerhalb des Euroraums wird sie jedoch abgelehnt. Der Großteil der Bürger wünscht weiterhin ein stärkeres Europäisches Parlament. (S.108). 

Der europäische Einfluss der Bürger (S.113 – S.156)

Hatten die Vorstellungen der Bürger Einfluss auf die Europäische Kommission und den Europäischen Rat? „Waren die Bürger ein ernstzunehmender Akteur in der Geschichte der europäischen Integration?“ (S.113)

Die kollektive Einflussnahme: Wahlen, Referenden, Bewegungen, Interessengruppen

Wahlen: Sinkende Wahlbeteiligungen wurden erklärt mit: Politikmüdigkeit, Europamüdigkeit (obwohl die Identifizierung mit Europa in den Jahrzehnten nur wenig schwankte), Länder mit Wahlpflicht verloren wegen der Erweiterung an Gewicht, Wahlmüdigkeit in den neuen Mitgliedsländern, in den Wahlkämpfen standen sich keine Alternativen gegenüber und durch das Desinteresse der nationalen Parteien, die keine europäischen Parteien gründeten und nur ihre Kassen mit europäischen Wahlzuschüssen für ihre nationalen Wahlen füllen wollten. (S.119) Nur allmählich gab es Zeichen des Wandels („Spitzenkandidaten“). (S.120)

Europareferenden mobilisierten mehr als Wahlen, hatten jedoch eine Schieflage: Europäische Referenden beschränkten sich auf einzelne Mitgliedsstaaten. Nach dem Schock der verlorenen Referenden 2005 in Frankreich und in den Niederlanden werden Referenden auch von einigen ihrer Befürworter mittlerweile als unkalkulierbar angesehen. (S.121) Bei den gescheiterten Referenden ging es um grundsätzliche Fragen, es sind jedoch auch Referenden über begrenztere Vertragsänderungen denkbar. Die bisherigen Volksabstimmungen brachten außerdem kein Mehr an europäischer Demokratie. (S.122) Denn für ein wirklich demokratisches Referendum müssten alle Bürger der EU befragt werden. Die bisherigen Referenden waren somit keine gemeinsame europäische Erfahrung. „Die eigentliche Demokratisierung der Europäischen Union durch Referenden steht deshalb erst noch bevor.“ 

Europabewegungen (S.123): Die Union der Europäischer Föderalisten verlor den Charakter einer Bewegung und hatte nur noch 20.000 Mitglieder. Erst 2017 entstand mit Pulse of Europe wieder eine europäische Massenbewegung. (S.125) „Die Mehrheit der Bürger sah in normalen Zeiten keine Notwendigkeit, sich in einer Bewegung zu engagieren, der es nur um den grundsätzlichen Bestand Europas ging. Die Bürger wollten vielmehr ihre spezifischen Ziele in der bestehenden EU durchsetzen.“

Interessengruppen: In den 1950er Jahren organisierten sich Industrie, Landwirtschaft und Handel. (S.126) Europäische Gewerkschaften und Bürgerorganisationen waren anfangs vollkommen unterrepräsentiert. Mit der Ausweitung der Entscheidungskompetenzen der EG änderte sich dies, besonders die Anzahl der NGOs nahm zu. (S.128) Doch diese Organisationen haben kleinere Budgets und beschäftigen weniger Personal. Der Einfluss der Wirtschaftsverbände lässt sich dagegen am Zustandekommen einzelner Direktiven erkennen. (S.130) Europäische Kommission und EP begannen schon in den 1970er Jahren, dieser Asymmetrie der Interessenvertretung gegenzusteuern, indem sie z.B. Konsumenten-, Umwelt- und Bürgerorganisationen förderten. (S.132) Seit 2011 gibt es ein gemeinsames, transparentes Lobbyregister von Parlament und Kommission. Auch die Konsultationen mit den Lobbyisten wurden reguliert und finden in unterschiedlichen Formen statt. (S.134) 2008 wurde ein Verhaltenskodex für Interessengruppen entwickelt. Ziel ist, die Kontrolle und Unabhängigkeit der Entscheidung zu behalten, das Expertenwissen der Interessenvertretungen jedoch zu nutzen. 2017 (?) waren in Brüssel 12.000 Lobbyisten registriert. (S.129) Auch nationale Interessenorganisationen, in denen Bürger selbst Mitglied werden konnten, richteten Büros in Brüssel ein. (S.137) Die „Bürgernähe der europäischen Interessenvertretung“ wurde somit weiter vorangetrieben. (S.139)

Die individuelle Einflussnahme der Bürger: Beschwerden, Klagen, Eingaben (S.139)

Beschwerde bei der Europäischen Kommission: Bürger können sich über nationale Normen und Maßnahmen beschweren, wenn diese gegen Unionsrecht verstoßen. (S.139) Erstaunlicherweise berichtet die Kommission darüber nicht ausführlich. (S.140) 1982: 352 Beschwerden, 2016: 3.783 Beschwerden. Mit der Veränderung der Europapolitik änderten sich auch die Beschwerden in Richtung politischer und sozialer Themen. (S.141)

Die Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (S.143) ist schon seit Beginn der Montanunion möglich. 2014 lagen im erstinstanzlichen Europäischen Gericht 1.423 Verfahren an, davon waren rund die Hälfte direkte Klagen von Bürgern und Unternehmen. 2014 lagen im letztinstanzlichen Europäischen Gerichtshof 622 Verfahren an, darunter nur 12 Prozent von Bürgern und Unternehmen. Urteile erhalten ihre Bedeutung auch dadurch, dass die Rechtsprechung das europäische Recht weiterentwickelte. (S.145)

Die Petition beim Europäischen Parlament wurde nach den ersten europäischen Direktwahlen 1979 eingeführt und konnte sehr folgenreich – also wirksam - sein. Das Recht einer Petition haben alle Bürger und juristische Personen. Petitionen werden nur angenommen, wenn sie den Tätigkeitsbereich der EU betreffen. Diese Einflussnahme wird zunehmend genutzt: Waren es 1985 gut 200 Petitionen, wurde 2013 ein Spitzenwert von über 3.000 Petitionen erreicht. (S.146)

Die Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten, für fünf Jahre vom Parlament gewählt, ist ein etabliertes Instrument, das aber nicht zum Anstoß neuer Entscheidungen wurde. (S.151)

Die Europäische Bürgerinitiative, seit 2012, ist ein aufwändiges Vorhaben: Benötigt werden eine Million Unterschriften aus sieben Ländern, die in einem Jahr gesammelt werden. Daraus entsteht ein Handlungsvorschlag für die Kommission, die sich damit lediglich befassen muss. Ziel ist also, ein Thema auf die Agenda zu bringen. „Nur vier Bürgerinitiativen kamen bis 2017 durch.“ (S.152)

Fazit (S.157 – S.162)

„Seit der Eurokrise und in der Flüchtlingskrise ließen sich die Versprechen der Europäischen Union jedoch immer schwerer einlösen.“ (S.158) „Die Europapolitik musste vielmehr in jeder Krise mit ihren jeweils neuen Themen um das Vertrauen der Bürger in Europa ringen.“ (S.159) Die Versprechen der 1990er Jahre, Friedenssicherung im Umfeld der EU und die Sicherung von Demokratie und europäischer Werte in den Mitgliedsstaaten stießen auf Schwierigkeiten. Zu schwierigen Herausforderungen wurde u.a. der Krieg in der Ostukraine und die Annektierung der Krim durch Russland. 
Die Vorstellungen der Bürger von der europäischen Integration unterschieden sich, so Kaelble, in dreierlei Hinsicht von der tatsächlichen Europapolitik:
Erstens: Sie erhofften sich „von Anfang an eine politische Union, mehr europäische Integration in der Außenpolitik, in der Verteidigung, im Schutz der Menschenrechte, in der Terrorismusbekämpfung, im Umweltschutz, in der Forschungs- und Innovationspolitik, in der internationalen Energiepolitik, in den 1950er bis 1990er Jahren auch in der Sozialpolitik.“ (S.160)
Zweitens: Oft wünschten sich die Bürger eine andere Wirtschaftspolitik, wobei Binnenmarkt und Freizügigkeit im europäischen Raum jedoch geschätzt wurden. Die Erwartungen änderten sich im Laufe der Jahrzehnte.
Drittens: Seit den ersten direkten Europawahlen wünschen sich die Bürger mehr Einfluss durch ein mächtigeres Parlament. 

Zusammenfassung: Margit Reiser-Schober
Fehler im Text? – eurolandpost(at)gmx.eu

1. Hartmut Kaelble 
   https://de.wikipedia.org/wiki/Hartmut_Kaelble
   
    
2. „Der verkannte Bürger“ – Eine andere Geschichte der Europäischen Integration seit 1950“
   Frankfurt am Main 2019
   https://www.campus.de/buecher-campus-verlag/wissenschaft/der_verkannte_buerger-15358.html